Foran en ny forsvarsstudie

KRONIKK

arfhvb_190.jpgVELTRENTE: Soldater fra Heimevernet skal kunne supplere stående styrker gjennom et mobiliseringssystem der de er veltrent og velutstyrt,. Det skal sikre samfunnets evne til å beskytte viktige installasjoner og virksomheter mot terrortrusler, ifølge forsvarssjefen. Arkivfoto: ARNE FLAATEN

I begynnelsen av november vil jeg som mange nå vil vite, legge frem en ny forsvarsstudie, FS-07, med den fagmilitære anbefaling om videre utvikling av Forsvaret. Denne vil sammen med innstillingen fra regjeringens forsvarspolitiske utvalg (FPU), danne grunnlag for en ny langtidsproposisjon til Stortinget om Forsvaret våren 2008.

Konflikt. Skulle det lykkes å etablere en politisk enighet som innebærer at kjøpekraften i dagens budsjett opprettholdes, vil samme forsvarsevne som i dag kunne bevares. Det vil sikre den norske regjering en fortsatt nasjonal militær kapasitet, og dermed en viss politisk handlefrihet i en krise eller konflikt. Kapasiteten vil riktignok være meget begrenset, og avhengigheten av alliert hjelp i en krise som går over i full militær konflikt, vil være total. Regjeringens mulighet for å sikre en viss politisk innflytelse på en alliert operasjon på norsk område, vil imidlertid avhenge av at vi selv kan stille et militært bidrag til operasjonen. Forsvarssjefens utgangspunkt når en ny forsvarsstruktur skal foreslås, har derfor vært at strukturen primært skal innrettes mot nasjonal krisehåndteringsevne og forsvar av norske områder sammen med våre allierte. Det vil si at vår nasjonale militære evne må være stor nok til at en stat som vil bruke makt for å fremme sine politiske interesser overfor Norge, ikke kan greie det uten at maktbruken får et omfang som gjør at våre allierte vil måtte komme oss til unnsetning – også i en situasjon der deres egne nasjonale interesser ikke uten videre vil være sammenfallende med våre. Det er en situasjon vi etter den kalde krigen ikke kan se helt bort fra. Så må vi i tillegg bygge inn en evne til å møte den såkalte asymmetriske trusselen, altså trusselen fra den internasjonale terrorisme og andre ikke-statlige aktører i dens forskjellige former.

Handlefrihet. Gitt hva slags scenarier dette innebærer i forhold til varslingstid og andre faktorer, vil en slik forsvarsstruktur måtte bestå av stående styrker med høy reaksjonsevne, treningsstandard og materiellstandard til enhver tid. Disse må så suppleres med et fortsatt mobiliseringsbasert, men likevel veltrent og velutstyrt heimevern, for å sikre samfunnet en evne til å beskytte viktige installasjoner og virksomheter mot terrortrusselen. Kvalitetskravene til forsvarsstrukturen er også en følge av at den må kunne plugges rett inn i allierte styrker mest mulig friksjonsfritt, dersom forutsetningen om norsk medvirkning i en alliert operasjon på norsk område skal kunne oppfylles. Dermed er disse avdelingene også egnet som norske styrkebidrag til internasjonale operasjoner, det være seg i regi av Nato, FN eller andre organisasjoner. Men det endrer altså ikke strukturens grunnleggende rasjonale – som er å sikre den norske regjering nasjonal handlefrihet i en krise på eller nær vårt eget område.

Begrenset. Det må likevel understrekes at en militær konflikt i Norge eller norske nærområder i overskuelig fremtid, vil være radikalt forskjellig fra den type angrep vi forberedte oss på under den kalde krigen. Dette er en naturlig konsekvens av at militære operasjoner må reflektere sitt politiske formål, på den måten at det er en nær sammenheng mellom politisk ambisjonsnivå og maktbrukens art og omfang. Et angrep på Norge under den kalde krigen ville vært en støtteoperasjon for et sovjetisk fremstøt for å erobre resten av det europeiske kontinent, mens en konflikt med en annen stat i dag åpenbart ville vært et resultat av langt mindre, regionale politiske stridsspørsmål. Dette peker i retning av en eventuell maktbruk som vil være mer begrenset i både tid, rom og styrkeinnsats, men som like fullt kan ha meget høy intensitet der den utkjempes – og som kan komme meget raskt etter at en politisk tilspisset situasjon oppstår.
Behovet for stående styrker med høy treningsstandard og reaksjonsevne til enhver tid er derfor ikke drevet av et behov for å rykke raskt ut i internasjonale operasjoner langt fra Norge. Det er først og fremst de utfordringene og scenariene vi kan se for oss i våre egne nærområder, som krever militær evne til hurtig innsats. Dette for å kunne etablere et nærvær og et svar på en militær utfordring, før allierte styrker eventuelt tilkalles. Det tilsier en struktur med et relativt høyt innslag av ferdig trent og øvet personell, det vil si vervede mannskaper og befal i stående avdelinger, som sikrer en høy treningsstandard til enhver tid og dermed enheter som kan settes rett inn i krevende operasjoner på kort varsel.

Verneplikt. Vi kan altså ikke belage oss på løsninger som betinger tid og handlefrihet til omfattende forberedelser, som innkalling av reserver eller forsert oppøving av personell uker og måneder i forveien. Slike tiltak vil dessuten i seg selv kunne virke eskalerende i, en situasjon der det er politisk ønskelig å dempe spenningsnivået. Et viktig poeng med stående, veltrente styrker er med andre ord at reaksjonsevne er den kvalitet som også skaper politisk handlefrihet til om ønskelig å vente med å ta den vanskelige beslutningen om å sette dem inn.
Skulle derimot Forsvaret dimensjoneres for størst mulig utholdenhet i internasjonale operasjoner med troppebidrag av en viss størrelse, må spesielt Hæren prioritere et størst mulig antall vernepliktige til enhver tid, for hele tiden å kunne korttidsengasjere nok mannskaper til en løpende operasjon i utlandet. Det betyr at Hærens enheter i større grad blir utdanningsavdelinger, der treningsstandarden vil svinge betydelig gjennom året, avhengig av innkallingstidspunkt og tjenestetid. Balansepunktet mellom vervede og vernepliktige vil derfor reflektere i hvilken grad man prioriterer utholdenhet i middels krevende internasjonale operasjoner, i forhold til nasjonal forsvars- og krisehåndteringsevne. Uansett vil verneplikten være inngangsporten til Forsvaret også i fremtiden, og det ligger ingen forslag i forsvarsstudien som rokker ved dette prinsippet.

Snaut halvparten. For å bevare en begrenset nasjonal militær evne vil forsvarsstudien likevel måtte foreslå til dels meget kraftige tiltak, tilsvarende dem Forsvaret allerede har vært gjennom siden 2002. Noen av tiltakene vil fortsatt dreie seg om å endre Forsvarets innretning i tråd med det sikkerhetspolitiske bildet, men studien vil også måtte foreslå nedleggelse av helt moderne kapasiteter av rene økonomiske årsaker. Dette skyldes at realveksten i Forsvarets kostnader – det vil si forsvarssektorens lønns- og prisøkning utover den alminnelige prisstigning – ikke kompenseres i de årlige budsjetter. Dermed taper Forsvaret en kjøpekraft tilsvarende denne forskjellen, som nå utgjør ca. to prosent pr år. Riktignok gir Finansdepartementet lønns- og priskompensasjon i de innledende runder om budsjettet hvert år, men i salderingen trekkes dette inn igjen i form av et generelt rammetrekk som bringer budsjettet ned på et nivå tilsvarende «flat» inflasjonsjustering. Et budsjett på 30 milliarder kroner i 2007 videreført flatt, har dermed bare en kjøpekraft tilsvarende 24,6 milliarder om ti år. Men ti år utgjør snaut halvparten av levetiden for Forsvarets hovedmateriell. Hvis man skal unngå store feilinvesteringer og overambisiøs satsing i forsvarssektoren, krever derfor nøktern planlegning at forsvarssjefen ikke anbefaler en større struktur enn den som kan utrustes, trenes og vedlikeholdes i hovedmateriellets levetidsperspektiv – hensyntatt tapet av kjøpekraft i hele denne perioden. I motsatt fall vil strukturen råtne på rot etter hvert som svekket kjøpekraft gradvis fører til at materiell foreldes, øvelser må sløyfes, vedlikehold utsettes, beredskapslagre tæres ned osv.

NORSK DELTAKELSE: Norge er stadig med i internasjonale operasjoner. Personell innenfor både kampfly, transportfly og støtteenheter hadde for noen år siden tilhold på Manas-basen i Kirgisistan. Arkivfoto: TORBJØRN KJOSVOLD/FMS.

25–30 år. En slik utvikling har nå pågått i 10–15 år, siden det ble slutt på realvekst i forsvarsbudsjettene tidlig på 90-tallet. På tross av dette har det riktignok vært mulig å utvikle et bedre og mer relevant forsvar gjennom mesteparten av denne perioden. Det skyldes imidlertid at vi har latt kjøpekrafttapet tære bort restene av et stort, gammeldags mobiliseringsforsvar, som utviklingen likevel hadde gått fra på en rekke områder – sikkerhetspolitisk, teknologisk og samfunnsmessig. Forskjellen på FS-07 og tidligere forsvarsstudier, er derfor at vi nå ser konturene av en rask nedbygging også av det nye og moderniserte forsvaret, dersom flate budsjetter og dermed fortsatt kjøpekrafttap videreføres. Flate, inflasjonsjusterte forsvarsbudsjetter er med andre ord ensbetydende med en politisk beslutning om styrt nedbygging av Forsvaret over tid. Det ble for øvrig erkjent av Stortinget allerede ved behandlingen av St prop 45 i 2001, der det heter: «For det andre synes en gradvis reduksjon av Forsvaret uunngåelig, dersom en forutsetter et vedvarende flatt budsjettnivå (…) På lang sikt står valget mellom gradvis nedbygging av Forsvaret og gradvis reell økning av forsvarsbudsjettet.» Gitt forsvarsstrukturens begrensede størrelse i utgangspunktet, er det min vurdering at det i så fall vil ta 25–30 år, før vi er nede på et nivå som i realiteten innebærer at vi ikke lenger har noen nasjonal ambisjon på forsvarsområdet.

Sage av grenen. Mitt utgangspunkt er likevel at dette ikke vil skje. For å lage en struktur i balanse med dagens budsjettnivå, vil Forsvaret riktignok måtte konsentrere sin virksomhet på langt færre steder enn i dag, og kvitte seg med mellom 10 og 15 av dagens leirer og stasjoner. Flytting av en del virksomhet og samling på færre steder har riktignok en viss kostnad i seg selv, men betyr altså store driftsinnsparinger på sikt. Rasjonalisering av basestrukturen er derfor ment å skulle sikre både økonomisk og funksjonell balanse – det vil si at vi ikke skal bruke mer penger enn vi har, og at basestrukturen ikke skal være større enn den behøver å være i forhold til antall operative fly, fartøyer og hæravdelinger som Forsvaret består av. Dersom man imidlertid sier nei til å legge ned baser, fordi man ønsker å skjerme dem, må likevel budsjettene holdes, samtidig som vi drifter og veldikeholder infrastruktur på flere steder enn vi strengt tatt må. Det betyr bare at vi må spare de samme beløpene ved i stedet å legge ned enda flere operative enheter, og dermed svekke den reelle forsvarsevnen ytterligere. I tillegg blir selvfølgelig da den funksjonelle ubalansen enda verre, ved at det blir enda flere overflødige baser i forhold til antall operative avdelinger. Det innebærer åpenbart at vi ved neste korsvei må fremme enda mer drastiske og negative forslag til basenedleggelser, enn dem man sa nei til i utgangspunktet. Følgelig er skjerming av overflødige militære anlegg bare å sage av den grenen man selv sitter på, gitt at de økonomiske rammer ikke endres.

Andre plattformer. Likeledes vil vi sammen med andre små nasjoner måtte innlede et flernasjonalt samarbeid på en rekke områder, dersom det skal lykkes oss å beholde en rekke av de kapasitetene vi i realiteten er blitt for små til å opprettholde på nasjonal basis hver for oss. I første omgang har vi for å få til dette gjennomført en omfattende mulighetsstudie med det svenske forsvaret. Får vi politisk tilslutning til den, vil det bety et omfattende samarbeid med Sverige på slike områder som logistikk, trening og øvelser, offisersutdannelse og en rekke andre ting.
Avslutningsvis vil vi uansett måtte legge ned noe av dagens operative forsvarsstruktur – altså noen av selve kampenhetene. I vurderingen av hvilke kapasiteter som skal beholdes og hvilke vi må kvitte oss med, har vi lagt vekt på flere forhold. De viktigste kriteriene er om den effekt eller våpenvirkning de forskjellige systemer kan levere, også kan leveres fra andre plattformer, eller om plattformen er unik. Videre om kapasiteten er scenariorobust – det vil si om den går igjen i alle eller mange av de scenarier studien har lagt til grunn ut fra E-tjenestens og FFIs vurderinger – og om kapasiteten kan ha stor strategisk og militærpolitisk betydning selv i begrenset antall. I tillegg er selvsagt økonomiske vurderinger lagt til grunn – hvor viktig en gitt kapasitet er i forhold til alternativ bruk av samme økonomiske ressurs. Det er således ikke noe av det som foreslås tatt ut av strukturen, som det ikke egentlig hadde vært ønskelig å beholde, men noe måtte likevel prioriteres ned, dersom strukturen ikke skulle koste mer totalt enn det et budsjett på dagens nivå representerer.

Ond sirkel. Men, aller viktigst, hvis denne nye strukturen skal kunne videreføres og holdes stabil, må budsjettene deretter begynne å følge den eksternt drevne kostnadsveksten. Det er med andre ord ingen løsning å legge på forsvarsbudsjettet med noen hundre millioner, og så videreføre det nivået med inflasjonsjustering. Det gjelder hva enten utgangspunktet er en struktur til 20 eller 40 milliarder. Hva utgangspunktet er for et flatt budsjett, vil med andre ord bare påvirke hvor lang tid kjøpekrafttapet trenger på å tære bort strukturen. En flat videreføring av et norsk forsvarsbudsjett på dagens nivå, vil f. eks. innebære at en nasjonal forsvarsambisjon vil være nedlagt innenfor levetidsperspektivet til de nye fregattene som nå er anskaffet. En videreføring av utviklingen vi har hatt de siste 15 årene, er således ikke bare ødeleggende for Forsvaret, den representerer først og fremst en enorm sløsing med samfunnets ressurser, fordi store beløp investeres i materiell, kapasiteter, bygg og anlegg etc., som det etter kort tid likevel viser seg at vi ikke har råd til å drifte eller fornye. I tillegg fører den til stadig nye omorganiseringer, flyttinger og innskrenkninger, som skaper usikkerhet og frustrasjon for Forsvarets personell og for mange lokalsamfunn. Fra mitt synspunkt er det derfor av helt avgjørende betydning at vi nå bryter ut av denne onde sirkelen, hva enten vi er opptatt av Forsvaret, eller bare bekymrer oss for hvordan samfunnet bruker sine ressurser i sin alminnelighet.

Viktig poeng. Skulle likevel de siste 15 år med et flatt eller synkende budsjett bli videreført også de neste 15 år, er det i så fall et helt legitimt politisk valg – selvfølgelig. Forsvaret er ikke til for sin egen fornøyelses skyld, men for å gi politiske myndigheter handlefrihet og sikkerhet i en gitt situasjon. Da er det likevel nødvendig å understreke et viktig poeng: I så fall er det ikke Forsvaret som «må greie seg med mindre penger», men Norges sikkerhetspolitiske situasjon som vil bli påvirket. Det forsvaret våre politiske myndigheter ikke synes de har bruk for eller råd til, trenger selvsagt ikke forsvarssjefen heller. Forsvaret er ikke til for forsvarssjefens eller Forsvarets egen skyld. Forsvarssjefens oppgave i denne sammenheng, er å sørge for at konsekvensene for landets sikkerhet av ulike politiske valg er tilstrekkelig klarlagt til at også ansvaret for valgene kan plasseres i ettertid. Men hvor mye sikkerhet landet til enhver tid synes er nok – det er og forblir en politisk prioritering opp mot de øvrige samfunnsoppgaver og den verdi vi tillegger andre fellesgoder.