Forsvarsforum

Lønnsomme offentlige investeringer?

Tips en venn 18.11.2005DA GRUNNLOVEN BLE VEDTATT 17. mai 1814, var statskassen tom. Det var derfor rimelig at Grunnlovens paragraf 75 etablerte et kontantprinsipp for bruk av statens midler. Stortinget kunne ikke bevilge penger før staten hadde inntekter. Norges Bank ble imidlertid etablert året etter, under kontroll av kongen (den utøvende makt). De norske statsfinansene ble gradvis bedre, men det lakket likevel mot slutten av 1800-tallet før Norge ble funnet så vidt kredittverdig at låneopptak i utlandet var mulig. Kontantprinsippet fikk følgelig «satt seg» godt.

HVA INNEBÆRER DETTE I DAG? Kontantprinsippet vil si at statens inntekter og utgifter budsjetteres og regnskapsføres i det kalenderåret det innbetales og utbetales. Enhver investering avskrives derfor fullt ut idet investeringsutgiften regnskapsføres. Ulempen er at de årlige kostnadene ved bruk av den statlige realkapitalen ikke fremkommer og man får ufullstendig informasjon om effektiviteten i den statlige forvaltningen og bruk av ressurser. Når infrastrukturinvesteringer avskrives på ett år, betyr det at regnskapsverdien av en ny firefeltsvei mellom Oslo og Svinesund blir null i alle år etterpå. Dette innebærer i realiteten at man ser bort fra fremtidige samfunnsgevinster. Resultatet er at man ikke får en systematisk oppstilling over eiendeler og forpliktelser i en balanse.

INVESTERINGER SOM SKAL sikre den langsiktige verdiskapningen i landet, likestilles dermed med kortsiktig bruk av penger til formål som ikke har karakter av investering, men drift. Kortsiktige disposisjoner får prioritet og fokus tas bort fra livssykluskostnadene. Dette får igjen store konsekvenser for fremtidige drifts- og vedlikeholdskostnader, med sløsing av skattebetalernes penger som resultat. De mange påbegynte og ikke avsluttede vei/tunnelprosjekter i Norge er en synlig konsekvens av dette. I privat sektor (og for den saks skyld i en hvilken som helst forening) benyttes et annet regnskapsprinsipp, periodiseringsprinsippet. Dette innebærer at man følger regnskapsloven og lar kostnader og inntekter bli registrert når de påløper. Man viser på den måten bedre de langsiktige konsekvensene av de beslutningene som fattes.

DERSOM DETTE PRINSIPPET hadde blitt innført også i offentlig forvaltning, ville politikerne kunne få viktig informasjon om kontantstrømmene og tvinge dem til å ta hensyn til de langsiktige konsekvensene av hvordan budsjettmidlene disponeres. Situasjonen for Norge er totalt forandret sammenliknet med 1814. Nå har vi mange ganger det årlige statsbudsjettet på bok, og det er derfor ikke behov for å få inntektene inn i statskassen i samme takt som de bevilges til ulike, fremst investeringsformål. En eventuell endring vil innebære at Stortinget vedtar å bevilge penger til drift og kapitalkostnader, samt gi regjeringen fullmakt til å investere ved låneopptak i Norges Bank.

KONKRET BØR ALTSÅ periodiseringsprinsippet innføres for alle statlige, fylkeskommunale og kommunale budsjett og regnskap. Flerårige budsjettkonsekvenser synliggjøres og det kan fattes flerårige «budsjettvedtak», som vil understøtte bærekraftige økonomiske løsninger til fellesskapets beste. Mye av debatten rundt offentlig privat partnerskap kunne da ha vært unngått. Det skal ikke mye fantasi til for å innse at det offentlige vil kunne oppnå bedre kredittvilkår enn en hvilken som helst privat aktør. For den største offentlige investor i Norge, Forsvaret, ville innføring av periodiseringsprinsippet bety at de langsiktige konsekvensene av de beslutningene som fattes, blir synliggjort på en mye bedre måte. Problemene rundt økonomistyring i Forsvaret ville kunne løses mye enklere. I budsjettsammenheng er det også et annet «skjelett i skapet». Omorganisering er nødvendig, men følges ikke opp av strukturendringer i budsjettets oppbygging. Som et eksempel kan nevnes at i det statsbudsjettet som nå er lagt frem, er det fortsatt ikke samsvar mellom etatsstruktur og kapittelstruktur.

BUDSJETTMIDLENE SOM Forsvarssjefen (FSJ) disponerer er fordelt på 14 ulike kapitler, med «kapitteleiere» som ikke speiler de ønskede maktforhold/strukturer etter reorganisering av virksomheten. FSJ eier eksempelvis ikke et eget kapittel. En løsning på denne utfordringen er å slå sammen kapitlene og opprette FSJs kapittel. Dette vil igjen muliggjøre at de organisasjoner under FSJ eller etater utenfor FSJ som i dag har ansvar for å gjenanskaffe, forvalte og drifte infrastruktur, materiell og personell, enklere kan samles i en egen etat på samme nivå som FSJ. Denne vil få funksjonen å samle all militær logistikk (anskaffelse, forvaltning og drift) av det som i dag er spredt på Forsvarsbygg, Forsvarets logistikkorganisasjon, Vernepliktsverket og enkelte andre (mindre) funksjoner hos FSJ.

DENNE NYE ETATEN VIL kunne la FSJ leie infrastruktur, materiell og personell. Samhandelen mellom etatene kunne da baseres på et samhandelsprinsipp der Stortinget beslutter hvilken struktur FSJs etat skal ha og bevilge midler til leie og avskrivninger av denne strukturen til FSJ. De nødvendige investeringsmidler «låner» den nye etaten i Norges Bank basert på den langsiktige leieavtalen med FSJ, og etter lånefullmakt gitt fra Stortinget. Dette vil muliggjøre at investeringene kan tas i riktig rekkefølge, og dermed bli mer lønnsomme. Rammebevilgningen til denne nye etaten vil bli svært lave, men man vil få inntektene fra en fornuftig horisontal samhandel som både vil gagne produktiviteten og motivere sterkt til å spare ressurser. Dette i grell kontrast til dagens dårlige eksempler på horisontal samhandel, som dette innspillet forsøker å avdekke årsakene til, i stedet for bare å bekjempe symptomer.

Å FLYTTE FSJ MED stabselementer fra Huseby til Akershus festning finnes det mange gode argumenter for, og jeg er overbevist om at dette i sum var en riktig beslutning. De økonomiske argumentene som ble benyttet er imidlertid ikke like troverdige og ville ikke kunne vært anvendt ved moderne styringsprinsipper. Med dette ønsker jeg å si at med den skisserte endring i rammefaktorene kunne man ha benyttet en annen, mer troverdig og ikke minst reell argumentasjon for å foreta endringer. I dag krever Stortinget at de økonomiske konsekvenser redegjøres for separat. Indirekte betyr dette at man fratar seg en rekke gode styringsparametere som er minst like viktige som kostnader og antall hoder.

Trygve Pedersen
KOMMANDØRKAPTEIN

ØKONOMISTYRING. Problemene rundt økonomistyring i Forsvaret ville kunne løses mye enklere, om staten hadde ført regnskap slike private bedrifter gjør, mener artikkelforfatteren. Illustrasjonen viser Forsvarets ledelses nybygg, som bygges på Akershus festning. ILLUSTRASJON: JARMUND/VIGSNÆS ARKITEKTER AS