Langsiktig planlegging?

 

REVISOR: 7. oktober kommer statsbudsjettet. I denne artikkelen gir Jørgen Kosmo en innføring i Riksrevisjonen.

Riksrevisjonens oppgave er å kontrollere at Stortingets beslutninger faktisk følges opp – og at Stortingets beslutninger i den grad de ikke kan følges opp, blir rapportert tilbake fra departementene på en slik måte at Stortinget er i stand til å fatte de riktige beslutninger.

For meg er folkestyre det grunnleggende prinsipp for kontroll med offentlig forvaltning – uansett på hvilket samfunnsområde det er snakk om. De siste 20-25 årene har offentlig forvaltning gjennomgått en radikal forandring fra den tiden Stortinget satt og detaljstyrte store deler av offentlig virksomhet. I mange tilfeller gikk det inn og bestemte stillingsnivået og stillingsstruktur i ulike departementer og direktorater. Den tiden er heldigvis slutt. Så har man, for å kompensere for det bortfall av makt som ligger i at Stortinget ikke skal detaljstyre, utviklet et regelverk knyttet til målstyring, resultatrapportering – for å sørge for at departementene styrer de ulike statlige virksomheter på vegne av Stortinget etter Stortingets prinsipper og vedtak.     

Bevilgningsreglement og Reglement om økonomistyring i staten er to veldig viktige dokumenter som forplikter staten, og som er Stortingets svar på hvordan man skal unngå at de folkevalgte er nødt til å detaljstyre. Mange sier at økonomireglementet er vanskelig, at det er vanskelig å forholde seg til, og de har mange unnskyldninger for at man ikke til enhver tid klarer å følge bestemmelsene i økonomireglementet. Det er unnskyldninger som ikke holder vann. Den administrative ledelse i et departement har hovedansvaret for at økonomireglementet følges og skal sørge for at man har slik kompetanse. For det er helt grunnleggende hvis vi skal beholde denne type folkestyre.

Hoveddokumentet for Stortingets beslutninger er stortingsproposisjon nr. 1, budsjettet for det kommende år. Mesteparten av det som står i stortingsproposisjonen, slutter Stortingets seg til. Men Stortinget har også rett og mulighet til å gå inn og gi føringer, enten det er føringer som går på konkrete bevilgningsforslag og vedtak, eller det er politiske føringer som er gitt av et flertall i Stortinget på hvordan ting skal utvikle seg.
Det gjelder Forsvaret, og det gjelder alle de andre departementene. regjeringen legger også på eget initiativ frem stortingsmeldinger – langtidsmeldingen for Forsvaret er ett eksempel – der regjeringen presenterer hvordan den ser for seg utviklingen i en 4-5-årsperiode for den spesielle virksomheten. Det tredje hovedelementet som jeg skal nevne, er at regjeringen fra tid til annen kommer til Stortinget og holder en redegjørelse. Det vil si at statsråden gjør greie for et bestemt politikkområde. Det kan for eksempel være Forsvarets utenlandsoperasjoner eller historiske bygninger. Stortinget debatterer dette. På mange måter er det Stortinget sier, retningsgivende.

Så kommer Riksrevisjonen inn. I forhold til stortingsproposisjon nr. 1, statsbudsjettet, reviderer vi det regnskapet som er en konsekvens av budsjettet. Men det er ikke nok hvis vi skal holde vakt om folkestyrets prinsipper. Det holder ikke bare å kontrollere tallene, at de er rett ført. Vi skal føre kontroll med disposisjonene. Det vil si at vi skal føre kontroll med at regjeringen og de ulike departementene har gjort det Stortinget har sagt, og det de har invitert Stortinget til å fatte vedtak om. De ulike departementene utferdiger et dokument etter at budsjettet er ferdigbehandlet i Stortinget. Det gir føringer til de ulike virksomheter i statsforvaltningen om hva de skal gjøre. Så er forutsetningen at disse virksomhetene skal rapportere tilbake til departementet. Derfor er det snakk om målstyring. De ulike virksomheter får bestemte oppdrag relatert til Stortingets beslutninger og skal rapportere oppnådde eller ikke oppnådde mål.

Det ligger i kortene å opptre reelt og rettferdig, men kan dere tenke dere noen virksomhetsleder som i rapporten til departementet vil si att dette bare har blitt tull, og vi har ikke fått til noen ting? Nei, de forsøker å beskrive en virkelighet sånn som de føler det. Og det kan være langt unna Stortingets forutsetninger. Enkelte virksomheter beskriver i detalj hva de har gjort, men ingenting om hvilke resultater de har oppnådd.
Det er der Riksrevisjonen kommer inn. Vi måler dette i forholdet til Stortingets ambisjoner, i forhold til Stortingets vedtak, i forhold til hva departementene har gitt beskjed og ordre om, i sine tildelingsbrev og hva virksomhetene rapporterer tilbake.

En del ting går igjen. Det ene er Lov om offentlige anskaffelser. Det heter ikke retningslinjer om offentlige anskaffelser, men Lov om offentlige anskaffelser. Der syndes det voldsomt. Forvaltningen klager over at det er for vanskelig, for komplisert, de har ikke kompetanse, og så videre. Det holder ikke! Tenk dere en dommer som skal dømme i en sak –  og som sier at de lovene liker jeg dårlig – og dømmer etter eget skjønn og gjør akkurat som han vil uten å forholde seg til lovens bestemmelser. Hans tid som dommer vil jo snart være slutt. Hva er det som gjør at forvaltningen kan tilsidesette bestemmelsene i Lov om offentlige anskaffelser – og slippe unna med det? Det er for meg ganske ufattelig.

Jeg skjønner at når det gjelder et kjøp til 200 000–300 000 kroner og det ikke er ført rett anskaffelsesprotokoll, så går det an å tilgi. Men når det er snakk om millioninvesteringer og oppdragene er tildelt uten at Lov om offentlig anskaffelser er fulgt? Det er egentlig utilgivelig. Men vi må faktisk påpeke dette overfor de ulike departementene, for det kan skje i virksomheter uten at departementene er klar over det. Deretter må vi rapportere det vi finner, til Stortinget. Så er det et tredje element: forvaltningsrevisjon. Mange av de målene som Stortinget setter, kan ikke la seg oppfylle i løpet av kommende år. De skal virke over lang tid. I forvaltningsrevisjon ser vi i et lenger perspektiv. Da tar vi med alle elementene: Hva som har vært regjeringens ambisjoner og hva som har vært Stortingets målsettinger. Så måler vi resultatene i forhold til ambisjoner og målsettinger – og rapporterer funnene. I og for seg er ikke departementene pliktige til å følge opp Riksrevisjonens rapport. Riksrevisjonen avleverer sin rapport til Stortinget. Så er det den politiske prosessen i kontroll- og konstitusjonskomiteen som avgjør hvilke direktiver som komiteen gir de ulike departementene – som en konsekvens av rapporten.

Vi utnytter den kompetansen vi skaffer oss i regnskapsrevisjon og vurderer hvor risikoen er størst, og hva som er av størst betydning for samfunnet. Jeg skal ikke underslå at Forsvarsdepartementet scorer høyt på vår risikovurdering. Det har noe med Forsvarets struktur gjøre, det har med mengden av penger som forvaltes å gjøre, samt mange rapporter fra Riksrevisjonen som viser at økonomistyringen i Forsvaret ikke er god nok. Tidligere – jeg sier tidligere, fordi det har vært en betydelig forbedring – har det vært en økonomistyring som har vært såpass ute av kontroll at man har foretatt kjempesvære omdisponeringer for å få regnskapet i balanse ved årets slutt. Og da har disse omdisponeringene måtte gå på bekostning av prioriteringer som Stortinget har lagt. Man måtte bare akseptere dette, for man må jo ha et regnskap som går i hop. Man kan ikke bare plusse på litt i forhold til det man hadde i fjor, man er nødt til å se helheten. Og jeg innrømmer det, at fra enkelte departementer, inkludert Forsvaret, så synes jeg det er for lite sammenheng mellom de midlene som man har satt av til drift, de midlene man har satt av til investeringer og de ambisjonene man har hatt. De siste rapportene vi har levert som gikk på Forsvarets evne til, på kort og lang sikt, å gjennomføre utenlandsoperasjonene, viser med all tydelighet at det er ubalanse mellom drift og ambisjoner. Så kan noen si at dette løser vi ved å overføre fra materiellinvesteringer som vi ikke greier å gjennomføre fordi vi har for lite midler til driften. Da kan man til slutt lure på: Hvor er den langsiktige planleggingen?

Riksrevisor Jørgen Kosmo
Utdrag fra et foredrag i
Den norske Atlanterhavskomité