Forsvarsforum
Omstillingen må fortsette
Dersom Forsvaret skal håpe på balanse mellom drift og investering, må omstillingen og nedbemanningen fortsette i fremtiden.
Av Espen Berg-Knutsen
OMSTILLINGEN HAR MEDFØRT at antallet fartøyer i Sjøforsvaret er mer enn halvert, Kystartilleriet er nedlagt og Hærens operative struktur er halvert tre ganger siden begynnelsen av 90-tallet. Også i Luftforsvaret har vi sett en betydelig reduksjon for eksempel på luftvernsiden. Antall ansatte, baser og garnisoner er sterkt redusert som følge av endringene i forsvarsgrenene. Antall soldater i internasjonale operasjoner, et av hovedsatsingsområdene for Forsvaret, er også mer enn halvert i løpet av de siste ti årene til ca. 600. Mange spør hvordan det er mulig at dagens beskjedne strukturomfang kan koste det samme som det volummessig mye større Forsvaret vi hadde for 10-15 år siden.
DET ER DESSVERRE ET FAKTUM at et stabilt nivå på bevilgningene ikke automatisk innebærer en evne til å opprettholde en stabil størrelse på Forsvaret. Dette skyldes i hovedsak (i) en vekst i driftsutgiftene i Forsvaret som er kraftigere enn den generelle prisstigningen i samfunnet, og (ii) at nytt forsvarsmateriell blir stadig dyrere per enhet. Når for eksempel lønningene stiger sterkere enn konsumprisindeksen vil en flat reell budsjettutvikling medføre at lønnsutgiftsandelen av budsjettet øker, som igjen fører til at det blir mindre igjen til annen drift og investeringer. Den reelle kjøpekraften reduseres. Dette er ikke et uttrykk for at Forsvaret er «dårlig» på økonomistyring eller omstilling. Den samme observasjonen gjør vi også innen andre sektorer, for eksempel helse og omsorg, hvor økte lønninger spiser opp de årlige budsjettøkningene. Et mer korrekt bilde av utviklingen i Forsvarets kjøpekraft får en ved å se på forsvarsutgiftenes andel av det totale bruttonasjonalproduktet (BNP) i Norge. Denne andelen er redusert fra 2,7 prosent i 1994 til 1,9 prosent i 2003, dvs. med nesten 30 prosent. Samfunnets relative satsing på forsvarssektoren er med andre ord betydelig redusert i forhold til andre sektorer i denne perioden.
LØNN OG GODTGJØRELSER utgjør mer enn halvparten av driftsutgiftene i Forsvaret. Totalt steg utgifter til lønn og godtgjørelser med 16 prosent utover konsumprisindeksen fra 1994 til 2003, samtidig som antall årsverk ble redusert med 18 prosent. Andelen av forsvarsbudsjettet som går til lønninger økte i denne perioden til tross for den sterke nedbemanningen, og personellutgiftene utgjorde mer enn en tredel av Forsvarets totale utgifter i 2003. Dette skyldes at lønnsutgiftene per årsverk har steget kraftig i perioden, og våre analyser viser at både grunnlønns- og tilleggsutbetalingene har steget.
GRUNNLØNNSUTGIFTENE per årsverk steg med 31 prosent fra 1994 til 2003, noe som i hovedsak skyldes «gunstige» lønnsoppgjør og «gradsinflasjon». Førstnevnte er et resultat av forhandlinger mellom partene i arbeidslivet og således
bare delvis påvirkelig for Forsvarets ledelse. Med «gradsinflasjon» mener jeg en utvikling mot flere, og større andel, befal med høyere grad. Et eksempel på dette er en nesten dobling av antallet oberstløytnanter/kommandørkapteiner
fra 1994 til 2003, til tross for at totalt antall befal ble redusert i samme periode. «Gradsinflasjonen» har foregått mer eller mindre kontinuerlig i hele tiårsperioden og har en rekke årsaker. Eksempler er økt kompetansebehov i ulike stillinger som følge av et mer teknologisk avansert forsvar, tilpasning til gradsnivået hos våre allierte, og midlertidige omstillingsprosjekter. Dette er eksempler på en ønsket utvikling, mens eventuell bruk av høyere grader kun for å oppnå lønnsøkning eller opprykk representerer en uheldig utvikling som fra et kostnadsperspektiv bør stoppes.
TILLEGGSUTBETALINGENE har steget med 81 prosent per årsverk i perioden fra 1994 til 2003. Øving og overtid utgjør de største tilleggskategoriene, og har begge hatt en sterk vekst. Gjennomsnittlig årlig utgift til øvingstillegg
per befal er i perioden mer enn tredoblet. Denne sterke utgiftsveksten skyldes både en økning i tilleggssatsene og utvidet bruk av tillegg. Utvidet bruk av tillegg skyldes hovedsakelig et høyere aktivitetsnivå (mer overtid, flere øvingsdøgn), men det har trolig også utviklet seg en generelt mer liberal bruk av tillegg. Gjennomsnittlig antall øvingsdøgn og overtidstimer per ansatt har steget kraftig i perioden, blant annet som følge av et høyere operativt aktivitetsnivå. Dette er en effekt av den ønskede omstillingen til et moderne forsvar med høy reaksjonsevne. En uunngåelig konsekvens blir imidlertid en ytterligere reduksjon av operative enheter i forhold til den gamle mobiliseringsstrukturen.
TILLEGGSUTBETALINGENE stiger kraftigere enn grunnlønnen og utgjør dermed en stadig større del av totalt utbetalt lønn. I gjennomsnitt utgjorde tillegg halvparten av vervedes og mer enn en tredel av befals lønnsutbetalinger i 2002. En for høy andel av lønnen utbetalt som tillegg har flere negative sider for Forsvaret. Fleksibiliteten og mobiliteten mellom stillinger med høye tillegg og dem uten reduseres. Eksempelvis kan personell bli sittende i en gunstig betalt stilling for lenge selv om organisasjonen har mer bruk for vedkommende et annet sted. Svaret på en slik utfordring har i Forsvaret tradisjonelt vært å gi nye tillegg (for eksempel skoletillegg, flygertillegg og lignende) i den type stillinger som ønskes besatt. Tillegg ett sted «driver» dermed tillegg andre steder i organisasjonen.
ØKNINGEN I PERSONELLUTGIFTENE per årsverk skyldes altså forhold både innenfor og utenfor Forsvarets kontroll. Ca. 60 prosent kan tilskrives resultatet av lønnsoppgjørene, ti prosent «gradsinflasjon», og resten økte tilleggssatser
og høyere aktivitetsnivå. I sum medfører disse forholdene at de ansatte i Forsvaret i gjennomsnitt har hatt en betydelig sterkere reallønnsvekst enn gjennomsnittet i Norge de siste ti årene. Samlet vekst i personellutgifter per årsverk i Forsvaret fra 1994 til 2003 var 44 prosent. Til sammenligning utgjorde reallønnsveksten i Norge 26 prosent i perioden, og for stat og kommune var veksten henholdsvis 27 prosent og 16 prosent. Veksten i Forsvarets grunnlønnsutgifter per årsverk alene overstiger veksten for Norge totalt, og Forsvarets ansatte hører dermed til lønnsvinnerne i denne perioden.
EFFEKTENE AV «GUNSTIGE» LØNNSOPPGJØR utgjør den sterkeste enkeltfaktoren i driftsutgiftsveksten i Forsvaret. Fagforeningenes gode arbeid for sine medlemmer i lønnsforhandlingene rammer dermed paradoksalt nok de samme medlemmene i neste omgang når regningen dekkes inn gjennom nedbemanning og krav til ytterligere effektivisering.
En reallønnsvekst utover den generelle veksten i samfunnet setter ytterligere krav til tempo i denne omstillingen.
«DEN TYNGSTE UTFORDRINGEN for Forsvaret både på kort og lengre sikt er å få redusert veksten i driftsutgiftene…» sies det i St prp nr 42 – Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008. Fortsatt omstilling og nedbemanning er blant virkemidlene for å oppnå dette. Allerede Forsvarsstudien 1991 anbefalte personellreduksjoner på 6500–7500 årsverk frem til 2005 for å redusere driftsutgiftene og skape balanse mellom drift og investeringer. Dette målet ble fastsatt på bakgrunn av en forventet nullvekst i budsjettene, som ganske riktig også har vist seg å være en gjennomgående trend i store deler av det siste tiåret. I ettertid ser vi at et slikt nedbemanningstempo bare
ville ha ført til at driftsutgiftandelen ble opprettholdt, og ikke redusert slik intensjonen var. Når det reelle omstillingstempoet målt i personellreduksjoner faktisk har vært betydelig lavere enn dette, er konsekvensen blitt en
økende driftsutgiftsandel på forsvarsbudsjettet i perioden. Bare i perioden etter 2001 har omstillingstempoet vært tilstrekkelig til å stabilisere driftsutgiftsandelen.
FORSVARET KONKURRERER med mange sektorer når statsbudsjettet skal settes opp. Uten et bredt folkelig engasjement er det lite sannsynlig at Forsvaret vil oppnå økte tildelinger, og debatten står oftere rundt nødvendigheten av å opprettholde dagens nivå på bevilgningene. Omstillingen må derfor fortsette, og Forsvaret vil måtte reduseres ytterligere. Forsvaret kan selv bidra til å bremse tempoet i denne utviklingen ved å tilpasse lønnsveksten til samfunnets for øvrig. Resten er opp til våre valgte myndigheter. Med flat budsjettutvikling
må Forsvaret halveres hvert 20. år – ganske så forutsigbart.
Seniorrådgiver Espen Berg-Knutsen er leder for FFIprosjektet «Kosteffektiv drift av Forsvaret» (Koster).
