Studie til besvær

UPOPULÆRE ENDRINGER: Det vil aldri bli populært å foreslå tiltak som innebærer at militære må flytte, sivile mister jobben og kommuner taper skatteinntekter, skriver Kjetil Skogrand.Arkivfoto: ARNE FLAATEN.

Forsvarets langtidsplaner er et politisk produkt. Forsvarsministeren har ansvaret for utformingen, og etter at dokumentet er godkjent i statsråd, legges det fram for Stortinget. Før Forsvarsdepartementet kan ferdigstille et langtidsdokument, kreves det omfattende forarbeid. For det første er det behov for et militærfaglig grunnlag. For det andre er det ønskelig å skape et bredt politisk ankerfeste for beslutningene, særlig i faser der Forsvaret står overfor viktige endringer. Den politiske forankringsprosessen kan foregå i form av bredt sammensatte kommisjoner eller utvalg. I 1946 ble det nedsatt en bred Forsvarskommisjon som leverte en omfattende innstilling tre år senere. Senere har vi hatt ytterligere to forsvarskommisjoner, nedsatt i 1974 og i 1990. Da Forsvaret sto overfor store reformer mot slutten av 1990-tallet, valgte Bondevik I-regjeringen et liknende, med noe mindre format – et forsvarspolitisk utvalg. Denne modellen er videreført under arbeidet med neste års langtidsdokument. Et tverrpolitisk sammensatt forsvarspolitisk utvalg under ledelse av Siri Bjerke skal presentere sin innstilling neste måned.

Fra 1985 har den militærfaglige tilrådingen hatt form av en forsvarsstudie. Den første ble initiert av general Fredrik Bull-Hansen og hadde primært til hensikt å synliggjøre behovet for vesentlig høyere bevilgninger – en ideell fagmilitær tilråding frikoplet fra politiske begrensninger. Bull-Hansen plasserte seg her i en lang tradisjon: Historisk har de fagmilitære bidragene til langtidsmeldingene i stor grad søkt å vise hva man burde gjort, dersom politikerne erkjenner behovet for romsligere økonomiske rammer. Et skifte kom med Forsvarsstudie 2000. På dette tidspunktet var Forsvaret i krise, som en følge av langvarig økonomisk ubalanse. Det ble derfor bestemt at den neste forsvarsstudien skulle vise hva man kunne få innenfor eksisterende bevilgningsnivå. Den pågående forsvarsstudien, som skal framlegges tidlig neste måned, følger samme mønster: Kostnadsrammen er basert på en videreføring av dagens budsjett, med kompensasjon for kostnadsvekst.

Hvilken betydning har forsvarskommisjoner, utvalg og forsvarsstudier for det Forsvarets reelle utvikling? Bildet er blandet. Forsvarskommisjonen av 1946 hadde svære ambisjoner. Rammene for et nytt, norsk forsvar skulle tegnes etter verdenskrigens omveltninger. Da kommisjonen startet, var Norge alliansefritt, men like før ferdigstillingen ble Norge med i Atlanterhavspakten. Det ble ikke tid til noen utfyllende drøfting av den nye alliansetilknytningen i innstillingen. Og i tiden etterpå utviklet den sikkerhetspolitiske situasjonen seg raskt, med Korea-krig, generell opprustning og amerikansk våpenhjelp. Kommisjonens innstilling ble derfor raskt akterutseilt.

Bedre gikk det ikke med kommisjonen av 1990, som kom rett etter slutten av den kalde krigen, men før konsekvensene av denne grunnleggende omveltningen virkelig begynte å vise seg. Også her løp utviklingen hurtig fra et grundig arbeid. Hva med forsvarsstudiene? Bull-Hansen høstet moralsk anerkjennelse blant kolleger for sitt selvstendige fagmilitære råd med krav om kraftig realvekst midt på 1980-tallet. Men det praktiske gjennomslaget var heller beskjedent. Bedre gikk det med Forsvarsstudie 2000 og det forsvarspolitiske utvalget som jobbet parallelt. En utbredt krisefølelse både i Forsvaret og på politisk hold la grunnlaget for forslag om dyptgripende reformer. Studie og utvalg var tett koordinert. Riktignok falt Stortinget for fristelsen til å plusse litt på strukturen uten tilsvarende økning av økonomisk ramme da saken kom til behandling, men langt de fleste av tilrådingene ble fulgt.

Siden slutten av 1990-tallet har langtidsplanlegging for Forsvaret fokusert på behovet for effektivisering, nedleggelser og sentralisering. Årsaken ligger i en rekke strukturelle utviklingstrekk som har gjort det nødvendig å redusere Forsvarets volum.
Gjennom 1990-årene opprettholdt Norge en større forsvarsstruktur enn det ble bevilget penger til. Det oppsto økende ubalanse mellom oppgaver og struktur på den ene siden og økonomiske rammer på den andre. Dette medførte også ubalanse mellom driftsutgifter og investeringsbehov. Samtidig var det gamle mobiliseringsforsvaret dårlig tilpasset det endrede trusselbildet. Følgelig gikk det norske forsvaret inn i en reformprosess: En stor og underfinansiert organisasjon skulle erstattes av et mindre og mer økonomisk bærekraftig innsatsforsvar med raskere reaksjonsevne, høyere mobilitet og større ildkraft.

På tross av store omlegginger, sliter Forsvaret fortsatt med etterlevninger av den store kaldkrigsorganisasjonen. Et økende problem er dessuten at forsvarsteknologi stiger raskere i pris enn den allmenne prisutviklingen. Et flatt, inflasjonsjustert budsjett vil derfor i realiteten bety synkende kjøpekraft over tid. Med samme budsjettnivå vil Forsvaret følgelig måtte strammes gradvis inn og bli mindre og mindre, dersom kvaliteten skal opprettholdes. Hvis dette mønsteret fortsetter, vil denne runden med nedskjæringer ikke bli den siste.

Et åpenbart svar på dette dilemmaet er å anbefale at den totale kostnadsrammen økes. Forsvarspolitisk utvalg sysler visstnok med slike tanker. Sverre Diesen og Forsvarsstudien står imidlertid fast på å legge dagens bevilgningsnivå til grunn. Det er mange gode grunner til dette. Justert for inflasjonen har forsvarsbudsjettets størrelse vært konstant i flere år, både under en sentrum-høyre og en rødgrønn regjering. Det er altså bred politisk enighet om hvor mye Forsvaret bør tildeles. Bare Fremskrittspartiet ønsker et vesentlig høyere budsjett, men ingen vet om disse løftene – i likhet med andre rundhåndede løfter fra Fremskrittspartiet – kan innfris dersom partiet faktisk skulle få regjeringsmakt.

Dessuten skremmer sporene fra 1990-tallet. Politiske myndigheter har gang på gang vist at de er i stand til å vedta en struktur som siden ikke finansieres. Ved å foreslå en struktur som forutsetter mer penger, løper forsvarsledelsen risikoen for at strukturen vedtas, mens budsjettøkningene uteblir. Da blir Forsvarets problemer enda verre. På den annen side må det være mulig å peke på behovet for noe romsligere økonomiske rammer for Forsvaret uten å bli stemplet som verdensfjern. Det er tross alt temmelig tilfeldig at akkurat nåværende budsjettnivå har fått status som et ufravikelig navigasjonsmål.

Siden slutten av 1990-tallet har prosessen fram mot nye langtidsplaner i Forsvaret vært omgitt av høylytt debatt og protester fra mange hold. Slik må det nødvendigvis være. Det vil aldri bli populært å foreslå tiltak som innebærer at militære må flytte, sivile mister jobben og kommuner taper skatteinntekter. Avskaffelse av militære kapasiteter vil heller ikke vekke begeistring.

En forsvarssjef kan ikke miste nattesøvnen hvis han utsettes for kritikk. Det er hans oppgave å tenke helhet og prioritere brutalt. Like fullt er det grunn til å spørre om årets prosess har vært hensiktsmessig. Lekkasjer fra utredningsarbeidet har dryppet ut over lang tid. Tidligere i høst ble hele utkastet til forsvarsstudien lekket til media, etter at utkastet var lagt fram for fagorganisasjonene. Som intern forankring betraktet, var framleggelsen av det helhetlige utkastet ingen suksess. Organisasjonene har allerede brutt drøftingene. Samtidig var det åpenbart at en presentasjon av et samlet utkast overfor flere hundre fagorganiserte ga høy risiko for lekkasjer. Resultatet er at alle ble kjent med konklusjonene i et utkast som forsvarsledelsen selv ikke kunne kommentere offentlig. Det burde vært mulig å legge et løp der organisasjonenes drøftingsrett ble ivaretatt uten å komme opp i dette uføret. Ingen kan være overrasket over at ordførere og andre politikere protesterer når de får vite at baser i deres distrikt står for fall. Slik fungerer demokratiet.

Innad i Forsvaret er det imidlertid mange som burde gå i seg selv. Det har oppstått en praksis der ansatte i Forsvaret ikke nøler med å gi ut fortrolig informasjon og inngå allianser med lokale politikere for å forhindre uønskede reformer. Krav om løpende informasjon underveis lar seg vanskelig parre med en slik gjennomgripende lekkasjekultur. Forsvaret er preget av utpreget illojalitet overfor ledelsen. Egeninteresse går på bekostning av helheten. Det er neppe noen dristig spådom at dette vil fortsette også etter at Stortinget har gjort sine vedtak neste år. Det er tradisjon for at sterke interne krefter i Forsvaret gjør sitt beste for å ta omkamp om upopulære vedtak. Det hindrer helhetlig styring og det tjener ikke Forsvarets omdømme.

Ovenfor var jeg inne på at forsvarsstudier og utvalg opp gjennom tidene har hatt høyst varierende gjennomslag. Hva vil skje med årets forsvarsstudie? Det er vanskelig å vite, men krisefølelsen fra årtusenskiftet har bleknet i politiske beslutningskretser. Sannsynligvis vil fristelsen være stor til å dempe forsvarssjefens mest smertefulle reformforslag. Det får være en trøst at Forsvaret tross alt har gjennomført store reformer de siste årene, selv om ikke alle forslag er blitt gjennomført helt som planlagt. Full balanse og streng rasjonalitet er noe man kan strebe etter, men den politiske virkeligheten er ofte litt annerledes.

Kjetil Skogrand
Institutt for forsvarsstudier